职业教育混合所有制办学政策的现状、问题与对策
职业教育混合所有制办学的自发探索于20世纪90年代后期开始起步。2014年5月，国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”，首次对实践领域早已启动的混合所有制办学作出正面回应，并推动其由“自发探索”向“自觉自为”阶段转变[1]。继2016年12月国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》、2017年12月国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》连续重申“探索推进职业学校股份制、混合所有制改革”后，2019年1月国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》明确提出，“支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”。在国家政策推动下，尽管学术界对混合所有制办学的研究持续升温，实践领域的院校案例亦不少见，但其改革步伐在徘徊、观望和质疑声中缓慢前行。深究其原因，主要矛头指向了政府政策供给的不足，即表现为“公有”“私有”单一所有制经济基础所形成的“公办”“民办”的办学政策不足以完全支撑职业教育混合所有制办学，进而衍生出混合所有制职业院校“非公非民”“营非不清”等一系列问题。政策供给的缺失已经成为制约混合所有制办学的重要瓶颈。本研究基于政策“位阶”视角，对混合所有制办学政策进行系统梳理，对现行政策（主要指具体政策）存在的问题进行深度剖析，继而提出推进政策创新的对策。
政策的分类方法有很多，依据政策的位阶（地位），可将职业教育混合所有制办学政策分为总政策、基本政策和具体政策三个层面[2]。（一）总政策：党中央、国务院关于发展混合所有制经济和国企改革的重要论断职业教育混合所有制办学的总政策是指导和规范职业教育混合所有制办学行为的元政策。由于职业教育混合所有制改革迁移自经济领域国有企业混合所有制改革的经验，在理论基础、核心概念上承袭了经济领域国有企业混合所有制改革的基本逻辑以及解决发展问题的基本思路，因此，职业教育混合所有制办学的总政策与混合所有制经济、国有企业混合所有制改革的总政策一脉相承。我国混合所有制经济和推进国有企业改革的理论与政策体系的形成经历了一个发展过程，主要体现在1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2015年国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等一些列重要文件之中，见表1。从上述政策文件中可以清晰看到，党中央、国务院对于发展混合所有制经济、推进国有企业改革的认识是一个不断深化的过程。这些重要论断为混合所有制经济向职业教育领域迁移和运用提供了总遵循。第一，混合所有制经济可提高资源配置效率。这将促使职业教育办学资源从单一依赖国家教育财政或单纯吸纳利用社会资本走向更为多元的混合形式，并从撬动存量国有资源投入、通过二次分配再次加大投入的角度，可增加职业教育办学资源的总量供给。第二，混合所有制经济可放大国有教育资本功能。这在一定意义上是通过产权股份化形式，扩大国家对职业教育办学资源总量的控制幅度、加大国家控制力实现的[3]。第三，混合所有制经济可促进政府职业教育管理体制变革和多元办学主体下的现代职业学校制度建设。在发展方向上，国有企业改革提出了从“管企业”到“管资本”的转变，政府亦可实现由“直接办学”向“管理教育资本”的转型，这是政府职业教育管理体制变革的重要方向。同时，国有企业改革中现代股份公司的公司治理变革，也为建立现代职业学校制度提供经验借鉴，使法人治理成为了混合所有制职业院校提升治理能力的题中要义。（二）基本政策：国务院关于探索、鼓励发展混合所有制职业院校的基本要求职业教育混合所有制办学的基本政策是指职业教育混合所有制办学的主导型政策。随着混合所有制经济重要地位的确立，对20世纪90年代后期开始出现的职业教育混合所有制办学行为的正面回应已经不可避免。在党中央关于发展混合所有制经济和国有企业改革的重大政策引导下，2014年6月，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”，这是职教混改首次出现在官方文件中。随后，在国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《关于深化产教融合的若干意见》《国家职业教育改革实施方案》等重要文件中，连续提出了职业教育混合所有制改革的基本要求，且职业教育混合所有制改革在构建完善现代职业教育体系、促进职业教育向个性样态的教育类型转变中的作用日益清晰。这一系列重要文件中关于职业教育混合所有制办学的基本要求，构成了职业教育混合所有制办学的基本政策，见表2。从近年来国务院出台的一系列重要文件表述的变化中可以发现，国家在职业教育混合所有制办学政策上经历了“三个升级”的演进和不断完善过程。第一，从“探索发展”到“鼓励发展”的升级。2014年国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》将职教混改表述为“探索发展”，2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》将其表述提升为“鼓励发展”。第二，从“要素参与”到“方式参与”的升级。对于企业如何参与、怎么参与，2014年国家出台的有关政策将其笼统表述为“资本、知识、技术、管理等要素”，后续文件表述中已具体化为“PPP模式”“有条件的企业特别是大企业”“共建校内实训基地”“各类职业培训机构”等。第三，从“股份制、混合所有制职业院校”到“企业重要主体”“校企命运共同体”“双元育人机制”“类型教育”等一系列指导性意见的融合升级，形成了职业教育混合所有制改革与构建完善现代职业教育体系环环相扣、融为一体的集成创新。上述文件不仅从基本政策上对6年来的职业教育混合所有制改革实践予以了充分肯定，而且表明了国家进一步加快深化职业教育混合所有制改革的基本态度，为在总结基层经验基础上深入推进职业教育混合所有制办学提供了更多的基本遵循。（三）具体政策：相关部委、地方政府推进职业教育混合所有制办学的行动准则作为支持职业教育混合所有制改革落地实施的具体政策，是其政策框架体系三个层次中最为重要、最具挑战性的政策类型。这一层面的政策既是对理论引领意义的系统继承，也是操作实施的具体要求。因此，加快推进职业教育混合所有制办学具体政策的出台是重要推手。2014年国务院出台《关于加快发展现代职业教育的决定》后，教育部、交通部、人力资源和社会保障部等先后出台了《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》《关于加快发展现代交通运输职业教育的若干意见》《技工教育“十三五”规划》《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》等一系列文件，虽然对职业教育混合所有制办学提出了要求，但仍然停留在基本政策层面的表述上，并无操作实施层面的指导意义。而山东、新疆和河北等地开展了职业教育混合所有制办学试点，尤其是山东、河北两省，边试点、边总结，出台了真正意义上指导职业教育混合所有制办学的地方性具体政策，见表3。河北省、山东省在全国职业教育混合所有制改革的实践探索中，率先推出具有操作性、规范性的《试点方案》和《指导意见》，开创了我国职业教育混合所有制办学具体政策制定的先河。河北省的《试点方案》和山东省的《指导意见》作为具有鲜明地域特色的、省级层面的具体政策，虽带有一定的应急性，但更具开拓性，对推进河北省、山东省职业院校股份制、混合所有制办学具有重要的指导作用。2020年9月23日，教育部办公厅转发了山东省的《指导意见》，要求各省、自治区、直辖市教育厅，结合实际学习借鉴，以示对其充分认可。可以预见，河北省的《试点方案》和山东省的《指导意见》所积累的政策经验，将为其他省份制定相关政策，并对推进未来国家层面具体政策的出台起到铺路石的作用。
从发展混合所有制经济到职业教育混所有制办学，这是历史的必然。通过上述对总政策、基本政策和具体政策的现状分析可以看出：当前职业教育混合所有制办学政策体系基本上可以推进职业教育混合所有制改革的进行。仅从总政策、基本政策统领和主导角度看，职业教育混合所有制改革已经不是讨论“该不该做”“能不能做”的问题，而是应该“认真贯彻落实”以及“怎么去做”的问题。解决“怎么去做”的问题，则需要操作层面具体政策的强有力支撑，而问题恰恰就出在具体政策存在缺失或不足。通过对上述6年来相关部委、地方政府关于职业教育混合所有制改革具体政策文件的分析可以看出，相关部委和地方政府混合所有制办学政策存在“条块”不平衡和“块块”不平衡共存的情况，具体来讲表现为三个层面：一是“提出要求”普遍到位。职业教育混合所有制办学不仅仅在教育部的有关文件中有所体现，且在交通部、人社部等部委文件中亦有所提及。在地方政府贯彻国务院有关政策的文件中，无一例外地均提到了要“探索发展”“鼓励发展”股份制、混合所有制职业院校，但真正落实到位的却很少。二是“开展试点”的数量偏少。具体表现在许多地方政府只说不做，到目前为止，只有3个省级政府推动职业教育混合所制改革试点，且试点总量偏少，其中，山东省9个，新疆自治区13个，河北省3个，合计25个；在这些官方支持的试点项目中，仅山东省确立了在学校层面的“大混合”试点项目4个，占总数的16%。三是“出台政策”凤毛麟角。仅有山东省在2020年发布了职教混改的指导意见，河北省在2019年发布了试点方案。其背后所折射出的是地方政府的思想还不够解放，在理解我国改革开放进程中混合所有制经济发展与国有企业改革的必然性，以及混合所有制为什么迁移到职业教育领域等问题上，还缺乏足够的思想认识。与“公有”和“非公有”单一经济基础相适应，我国办学政策被严格区分为“公办”和“民办”两类不同的教育政策，分别规范着“公办学校”和“民办学校”的办学行为。职业教育混合所有制办学作为公有资本和非公有资本交叉融合的办学形式，突破了长期以来“公有”“非公有”办学彼此分离的状态，使得原有“公办”或“民办”的办学政策与之不完全匹配。从职业教育混合所有制办学实践看，其所面临的诸多现实困难和问题，并非《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国职业教育法》以及相关政策能直接解决的。为了推进职业教育混合所有制办学，先行探索者在现行政策“夹缝中”求生存，找“良方”，利用现有政策灵活性一面，尽力化解办学实践中遇到的各种困难。山东省的《指导意见》和河北省的《试点方案》虽然开创了我国职教混改具体政策制定的先河，但其“政策借用”的痕迹依稀可见。表现在混合所有制院校法人登记、法人治理、产权确权、人事管理、经费支持等问题的处理上，不论公办民办，或是教育领域、经济领域的政策法规，哪条接近用哪条，政策运用的应急性特点十分明显。其具体政策架构尚处在寻找参照系的初级阶段，来自于实践经验总结、契合职业教育混合所有制办学本质规律的内生性政策创新内容偏少。此外，这些政策的实施效果如何，仍需要在办学实践中接受检验。一项新政策的出台并非易事，除了需遵循政策形成的规律以外，还必须排除既有政策的“惯性”以及政策掌握部门的“任性”。从政策形成的视角看，创造政策难度大。首先，表现在既有政策的“卡脖子”严重。因为，按照就近原则“借用”政策，无疑会产生一定的负外部性。职业教育混合所有制改革看似是政策供给不足，但实质是制约职业教育混合所有制改革的非直接关联性政策大量存在。这些既有政策的规制力度过于强大、“电网”过于密集。地方政府对职业教育混合所有制改革遇到的新问题、采取的新做法往往是依照既有政策规范设置更多的加审通道，一个看似简单的问题，足以使当事的职业院校或企业“跑断腿”“磨破嘴”。现实中，推进职业教育混合所有制改革的办学主体必须直面一个庞大且强大的政府系统及其复杂、冲突的运作规则，存在高昂的体制成本[4]，“法无禁止即可为”的办学实践创新空间看似存在，实质上阻力重重。其次，出台新政策难度巨大。办学许可本来是教育部门的事，但实际远非教育一个部门所能解决的。在职业教育混合所有制改革需要创造性地解决现实问题、推动办学政策创新时，地方政府尤其是教育行政部门要花费大量时间和精力，协调多个厅局做好政策协同工作。山东《指导意见》的起草始于2018年，直至2020年9月才最终完成，且由14家单位联合发文；河北《试点方案》亦由9家单位共同参与完成。这看起来是“形成了合力”，实质上地方政府各部门之间的协调难度极大。值得注意的是，山东、河北两个省都有省委、省政府主要领导对职业教育混合所有制改革的重要批示。这从另外一个方面说明，政策创新的需求虽然是源于“自下而上”，但政策创造的最终实现，还是需要 “自上而下”强力推进。
从当前形势看，政策创新是主导职业教育混合所有制改革发展方向，决定职业教育混合所有制改革步伐快慢的关键。推进职业教育混合所有制办学政策创新，既要坚持全面系统的观点，又要抓住关键，以重要领域和关键环节的突破带动全局。从全国看，面对职业教育混合所有制改革新形势、新任务，地方政府的态度差异明显，有的积极主动，把国务院“探索发展”“鼓励发展”的重要精神化为实实在在的行动；而有的则徘徊观望，寄希望国务院或教育部出台具体政策后，再按部就班地推动；就连作为“职教创新发展高地”的部分省份亦扮演起了职业教育混合所有制改革“旁观者”“过路客”的角色。凡此种种僵化思想，已成为职业教育混合所有制改革的重要障碍。政策的制定总是滞后的，无论是总政策、基本政策，还是具体政策，都存在滞后性。从我国改革开放丰富实践来看，任何一项改革创新举措的出台均晚于实践探索本身。既然国家“鼓励发展”混合所有制职业院校的态度已经十分明确，那么任何徘徊观望、消极无为的态度和做法都不可取。职业教育混合所有制改革需要地方政府、职业院校、企业及其他社会力量彻底解放思想，坚持问题导向，直面职业教育混合所有制改革遇到的各种问题。只有彻底解放思想，才能释放政策创新的动力，迈开职业教育混合所有制改革步伐，推动职业教育混合所有制改革的实践。当前，职业教育混合所有制办学实践，尤其是学校层面办学实践并不充分，成熟、典型的学校层面职业教育混合所有制办学案例并不丰富，其实践探索中遇到的矛盾和困难也没有得到充分暴露和展现，出台系统的配套政策为时过早，而通过以试点为主要方式的实践探索，恰恰是政策形成的必经途径。试点是职业教育混合所有制改革的重要任务，更是职业教育混合所有制改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系到职业教育混合所有制改革的成败。当前，职业教育混合所有制改革试点承担着“探路”的使命[5]，其目的在于探索新途径、积累新经验。我国改革开放四十多年实践充分证明：但凡重大改革举措，无一不是通过试点、总结而逐步推广开的。前期，苏州工业园区职业技术学院产权变更、民进公退以及法人治理的经验，海南职业技术学院“三化四不”的体制方案①[6]，山东海事职业学院“事业单位、混合体制、民营机制”的办学体制和“一个平台、两类资本、三驾马车、四套机制、五项原则”的办学模式②，山东化工职业学院“政府供地+企业出资+明晰产权”的建设模式以及“公办高校、混合体制、民营机制”的办学体制[7]，已经为职业教育混合所有制改革提供了典型经验，其政策贡献已经初现端倪。因此，我们建议在当前尚无法出台系统的职业教育混合所有制办学具体政策的情况下，由教育部或省级政府层面来推动职业教育混合所有制改革试点，尤其是利用“省部共建职业教育创新发展高地”来推动职业教育混合所有制改革试点，探索职业教育混合所有制办学实现路径，可为全国范围内混合所有制办学提供可复制、可推广的经验，亦可为混合所有制办学具体政策的出台提供丰富的实践案例。要实现政策创新，必须灵活运用政策工具，这个工具就是政策学习。在政策学习理论看来，政策学习是指在一定政策环境中，决策参与者主动或被动地对新的政策理念、政策工具或政策方案探索与追寻的过程。从动力视角看，政策学习可能产生于外部世界变化的刺激或内部的自我调整。从内容视角看，政策学习的内容非常广泛，既包含了抽象的政策理念和信念，也包含了具体的政策工具和方案。一方面，政策学习是政策创新的重要基础，是理解和推动政策创新的核心工具，更是实现政策创新的必要环节，而政策创新则是政策学习所追求的行动目标。另一方面，政策创新过程亦是摒弃旧的政策知识，创造或发现新的政策知识的过程[8]。当前，推进职教混改政策创新，作为具体政策制定的地方政府及业务部门，需根据职业教育体制机制创新现实需求，深化政策学习。对职教混改的总政策，要重点悟透“混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”的本质内涵；对职教混改“探索发展、鼓励发展”的基本政策，要追寻它的精神实质；对部分省份的具体政策，要探索其操作实施的动作要领；对经济领域股份制、混合所有制改革系列政策，要根据混改院校的组织特性，探索其向职教领域的可移植性；对公办或民办职业教育的相关政策，要根据混改院校兼有“公办”和“民办”的某些特性，探索其对混改院校的“适应性”，深入挖掘其能支撑职教混改的“政策条款”。只有通过对不同类型和不同领域的政策经验与政策特点进行系统学习和研究，才能为政府部门在时间与空间上提供更为广阔的政策知识子集，从而为借鉴、移植和激发新的政策知识，实现政策创新提供更好的基础条件。能否实现职教混改政策创新，重要之处就是能否在关键领域相关问题的解决上取得突破。在职教混改实践中，不同类型学校都会遇到举办方式、出资方式、产权制度、办学许可、法人登记、治理体系、人事制度、财政支持、分类管理等关键或敏感性问题，其中产权制度、法人登记、治理体系、人事制度和财政支持的问题尤为突出，因为，产权明晰是基础，办学属性（法人登记）是方向，治理体系是关键、人事制度是杠杆，财政支持是保障。围绕上述问题，政策创新需要实现以下突破：一是关于产权制度的设计，要强调通过明晰产权，保护各类资本权益，尤其是要强调国有资本的保值增值，突出国有资本的放大功能，体现国家对职业教育办学资源总量的控制幅度的价值取向；二是在办学属性的选择上，政府（财政性经费）作为出资人参与混合所有制办学，该类学校必须登记为非营利性法人，国有资本（经营性资产）参与混合所有制办学，也应引导该类学校登记为非营利性法人；三是在治理体系的设计时，混合所有制职业院校可实行“董事会领导下的校长负责制”，但其法人治理结构原则上按照“党委领导、董事会决策、校长治校、专家治学、多维监督”的架构构建；四是在人事制度的设计上，强调建立灵活多样的用人机制，即实行多元混合的身份管理、能进能出的员工管理、能升能降的岗位管理、能高能低的薪酬管理；五是在财政支持政策的设计上，地方政府参与混合所有制办学，应按其出资比例向混改学校拨付生均教育经费。总之，只有关键领域的问题得到有效解决，政策创新才能实现。
来源：职业技术教育公众号
《职业技术教育》2021年第19期
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